美歐對俄制裁為何至今未見實效?

文:梁國源 / 發表日期:2022-08-05
     

烏俄戰爭一開始,美國即聯合多個國家對俄羅斯發起史上最大範圍的經濟制裁,但數月以來仍無法讓俄羅斯改變侵略行為,反而造成全球陷入通膨危機,民怨四起,究竟經濟制裁的成效如何,或可從歷史案例中檢視觀之。

烏俄戰爭後,美國對俄羅斯發起史上最大範圍及最多國家合作的經濟制裁,意圖藉此遏止俄羅斯對烏克蘭的侵略或談判謀和。經濟制裁固然是威力強大的武器,但彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)一份針對20世紀以來數百制裁案例的研究發現,多數情況下,制裁對改變他國對外政策的效果不大,反倒是以制裁作為他國違反國際秩序時的懲罰工具較有效。惟目前看來,在數月以來的經濟制裁仍無法讓俄羅斯改變侵略行為後,西方國家轉為希望能藉由制裁消耗戰,最終令俄國經濟受到持續性傷害而獲勝。


經濟制裁形塑出當今政經秩序結構

當前美歐等國對俄羅斯施行的經濟制裁,源於一戰後問世的國際制裁,且於二戰後廣被使用至今。經濟制裁不僅改變戰爭與和平的界線及威逼的概念、以新方法繪製與操弄世界經濟地圖與結構,也改變國際法路線。

雖然經濟制裁在今日被視為替代戰爭的選項,但對許多人而言,非戰期間的經濟武器已是實質的戰爭。而且,相較於戰爭攻擊目標的指向性,經濟制裁範圍廣泛、針對的亦是所有平民百姓,使經濟封鎖的殺傷力遠比軍事攻擊更深遠。一戰時,英國執行制裁的官員阿諾德佛斯特(W. Arnold-Forster)曾說,制裁會為敵人的社會帶來極端貧窮、會使敵人陷入絕望的境地,進而降低生育率。換句話說,制裁的目的在於刻意製造強大、被剝奪的恐怖,讓敵人打消挑戰國際秩序的念頭而令和平維持。

冷戰結束後,經濟制裁作為武器的使用頻率激增,並形塑成今日政治與經濟秩序的結構,甚至整個世界的敵我陣營(尤以美國的操作最為徹底)。根據2015年聯合國統計,全世界有三分之一的人口,居住在被施加某種形式經濟制裁的國家,足見經濟制裁被頻繁使用的程度。但經濟制裁能否有辦法讓世界變得安全,一直以來各派專家見解不同。康乃爾大學歷史學教授穆德(N. Mulder)便指出,從過往案例看來,制裁無法阻止軍事衝突,甚至有可能加速侵略者的行動。何況,在制裁盛行多年後,現今國家多少已適應這種國際秩序,甚至發展出經濟和資源的必要自足性,削弱制裁效果。再者,若受制裁對象有強大與富裕的盟國可施予援手,又或是制裁行為會使制裁發起國(含盟國)經濟受損,導致制裁無法被強化或落實,制裁行動自將無功。

此外,為使經濟孤立發揮作用,制裁者開始重新定義國際法以限制自由航行及中立交易權,規範所有的國家、公司與個人都必須加入孤立侵略者的行動,因而改變全球民間貿易、外人投資與資本流向。但企業、銀行及投資人均厭惡和平時期的制裁,因為在經濟戰結束後,必須辛苦重建並保護其全球網絡。他們想要一個不受政治干擾的法制與經濟秩序,使業務及資產遠離中斷、價值蒸發或沒收的危險。


經濟制裁對中小型經濟體較有效

即使如此,一戰後對中小型經濟體的一些制裁案例,仍有取得成果。如1921年,南斯拉夫與阿爾巴尼亞爆發軍事衝突,國際聯盟對其實施經濟制裁,南斯拉夫很快地妥協退讓[圖1];1925年,希臘和保加利亞發生邊境衝突,希臘入侵保加利亞。國際聯盟譴責希臘、呼籲撤軍,並公開討論經濟與金融封鎖及賠款,希臘獨裁將軍潘加洛斯(T. Pangalos)因而改變行徑並接受國際聯盟調停;1940年,西班牙尚未決定維持中立或加入希特勒的軸心國,美國即以停運石油相脅,使西班牙獨裁領導人佛朗哥(F. Franco)在失去戰爭資源的情況下,決定中立,美國則很快恢復石油供給。


但制裁對於強大威權主義國家的效果,則適得其反。1935年,法西斯義大利入侵衣索匹亞,全球四分之三的國家切斷與義大利的經濟關係,雖嚴重消耗義大利金融與經濟實力,仍未能及時搭救衣索匹亞免於被占領。納粹德國與日本更因此警覺到,自己將是下一個制裁目標,分別擴張領土、動員民眾支持,力保經濟自主,以加強韌性。日本更在美國實施禁運石油等戰略物資的制裁後,偷襲珍珠港並攻占東南亞多處,提前發動太平洋戰爭。也就是說,當國際制裁者尋求更有效的制裁,極端民族主義者則會進一步想辦法自給自足,制裁措施與被制裁者回應均不斷加碼,雙邊陷入盤旋上升的不穩定動態。

二戰後,美國對古巴實施禁運,卻從未達成終結其共產政權的目標,反而激起古巴政府加強控制,並團結民眾反對山姆大叔殖民者,禁運行動收到反效果。同樣地,美國陸續以違反反毒、反恐、人權、貪腐、民主,以及獨裁等理由,對委內瑞拉施以金融制裁、禁止武器交易、制裁石油公司,也未能攆走長年掌權的總統馬杜洛(N. Maduro)。
此外,南非在長期經濟制裁、越來越嚴厲的金融杯葛及國際政治壓力下,終於使少數白人政府結束種族隔離,並為統治權和平移轉至多數黑人鋪路,但制裁自1980年代起,前後費時數十年方有所成;伊朗也是在多年經濟懲罰及油價崩盤之後,才就其核武規劃坐上談判桌;至於北韓金正恩,他對嚴厲的國際制裁嗤之以鼻,至今不改其強化核武和彈道飛彈軍備的行徑。


俄羅斯找到突破美歐制裁的解方

再回到今日美歐盟國對俄制裁來看,經濟制裁的速度之快、範圍之大,均有別於過往,使俄羅斯與全球大部分經濟隔絕(包括製造零件、軍事配件在內的諸多產品進口被截斷)、麥當勞等眾多指標性國際企業退出俄國市場、遭遇永遠失去能源客戶的風險。此次對俄國的金融制裁規模亦前所未有,不只將其踢出環球銀行金融電信協會(SWIFT)網絡,導致俄國對外的金融網絡大部分中斷,還凍結俄國央行的海外資產(約有3千億美元,占該國央行資產近半數),且在各方律師已開始提出有關修復、損害、難民援助等鉅額索償不斷下,歸還俄方的可能性甚低。同時,在軍事方面,烏克蘭靠國內軍力、意志與西方供給大量軍備得以激烈抵抗達數月之久,亦出乎俄羅斯的意料,並打破其速戰速決的既有規劃。

在一連串的制裁下,俄國最終可能回到蘇聯時期自給自足的經濟體系,但俄國總統普丁(V. Putin)至今仍未改對烏「特別軍事行動」的意志。一來是西方制裁剛開始時,盧布暴跌,卻在普丁嚴格控管資本流動下恢復[圖2]。制裁雖使俄國進口被截斷、國內物價上升,官員亦承認將面臨長期經濟問題,惟克林姆林宮確信自己能夠在惡劣的經濟環境下撐個幾年,直到達成預期成果,且俄方因為成功抵禦西方制裁而受鼓舞;二來是烏俄戰爭使能源價格遽升,反讓俄羅斯獲得一筆意外之財。即使歐洲努力戒掉對俄羅斯能源的依賴(今年底前需減少俄國進口原油逾300萬桶/日),莫斯科卻已有辦法改變路線與方式,如以隱匿原產地的方式將石油送到市場、將俄國油品摻在調製後的汽油、柴油及化學品等煉製品中、取經伊朗與委內瑞拉受制裁石油的買賣模式,在海上進行船對船轉運等,將石油運送到中國、印度及其他亞洲國家,甚至西歐,使俄國在開戰後仍因油價上升得以月收近200億美元[圖3]。


國際能源總署(IEA)指出,西方國家於今年3月推出第一波制裁時,俄羅斯石油出口確實有下跌,但4月即回彈,增至810萬桶/日,接近戰前水準。何況,新興市場最大的原油需求國──中國、印度也非美歐盟友,兩國各有其國家利益出發的盤算。如受益於俄羅斯石油以相對低價出售,自烏俄開戰以來,印度已取得480萬噸折價的俄羅斯石油,使印度石油煉製品大幅上升,對美、歐地區每日出口更大幅增加,在獲利可觀的同時,也讓俄國原油有了出海口;再者,對中國而言,若中俄原油交易有機會以人民幣結算,或可加快人民幣國際化步伐,甚至複製美國「油元」霸權歷史。因此,即使七大工業國集團(G7)欲建立反向的原油買家卡特爾組織,以兼顧對俄經濟制裁與抑制國際油價,惟在道高一尺、魔高一丈的情勢下,俄國依舊可以找到制裁破口,藉由原油出售取得穩定國內經濟與戰爭所需的財源。

今年1月至5月俄羅斯經常帳順差累增至1,100億美元,增幅超過3倍,且有望在今年結束前創下新高紀錄,累計大量外匯存底。國際金融協會(IIF)估計,如果商品價格維持高檔,且俄羅斯石油與天然氣出口持續強勁,則其今年能源銷售可進帳3,000億美元,與遭制裁所凍結的外匯存底相當,弱化制裁的效力。


美俄角力使全球經濟付出巨大代價

在不引發大規模戰爭的前提下,美國等西方國家向來認為當一國違反國際規範時,施予制裁是導正其行為的唯一之道。問題是,由於當前全球化程度甚高,越是大規模的制裁行動,往往使制裁者與被制裁者均受創,尤其是像俄國這樣的能源、商品出口大國。這也是西方國家每次對俄羅斯加大制裁範圍與力道,便會再加重美國與全球通膨惡化情形,進而使自家經濟動能受損,亦讓部分國家深陷糧食危機的原因所在。

再者,每當美國以美元為外交政策工具,就會強化其他國家尋找美元替代選項,以及創立新金融系統的誘因,而此次美國將俄國踢出SWIFT、凍結其央行海外資產之舉,也讓不少國家心生警惕。除了俄羅斯於2014年奪取克里米亞遭制裁後,即已積極進行去美元化,並成立俄羅斯金融資訊傳輸系統(SPFS);中國亦於2015年建構人民幣跨境支付系統(CIPS),希望能逐步朝替代SWIFT的目標邁進。即使與美元的強大規模相比,目前人民幣占全球外匯儲備貨幣比重仍然相當微小,CIPS能發揮的功能有限,但卻是中國增加自身國際金融韌性的必要作法。

誠如前述,歷史經驗顯示,大多數經濟制裁都沒有發生作用。弔詭的是,縱然作用有限,卻沒有影響制裁被動用的頻率,反而越來越多。穆德的研究指出,2000年至2009年間的制裁行動,比1950年至1985年間增加一倍,至2010年代又增加一倍。只是,在1985年至1995年間西方勢力強大之時,制裁成功率也只有35%至40%,且到2016年降至20%以下,亦即制裁大幅上升,成功率卻下降。而制裁不論在技術上有多精細,其後果絕不只在經濟面。就像經濟制裁絕不僅涉及經濟層面,同時也連結著政治、社會及文化價值。如果被制裁對象完全理性,總是自利,則制裁會比較有用,惟真實世界並非如此,相關主事者往往有複雜且多重的考量。因此,經濟制裁或許是一種政治方法,但是將敵意置入國際事務及人際交流,最終能改變世界的作用有限。

綜上,在美歐陸續祭出大規模制裁後,曾有人樂觀預期俄羅斯會迎來經濟與金融大崩潰的危機,沒想到俄羅斯竟能穩住經濟,也維持原油與天然氣繼續輸向海外,緩和了制裁的衝擊,得以繼續與烏克蘭之戰。既讓美歐等西方國家顏面無光,還為戰爭推升全球通膨危機,以及隨之而來的各國民怨所苦。最後,制裁的結果是以美歐盟國藉由烏俄戰爭大量消耗俄國國力作結,還是俄國挺住制裁與西方來場阿富汗式的持久對抗,目前仍難以定論,但全球經濟付出的代價已難以估算。


►►本文作者為清華大學科技管理學院榮譽教授

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